МАСОВО СЕ ПРЕДЛАГАТ ПРОМЕНИ В ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО, КОИТО ПРОТИВОРЕЧАТ НА КОНСТИТУЦИЯТА И ПРОЦЕСУАЛНИТЕ ЗАКОНИ

Марин Киров, правен съвет на ПП АБВ

Кризата в писането на закони продължава с пълна сила и през тази сесия на Народното събрание. Наскоро в Комисията по правни въпроси към 43-то Народно събрание бе гласуван на първо четене проект, предвиждащ промени в Закона за нормативните актове.

Идеята на вносителите е да се създаде механизъм за оценка на въздействието на предлаганите проекти за нормативни актове. Истината е, че отвъд добрата идея имаше и няколко необмислени текстове, по които се случи експертен дебат и същите ще бъдат коригирани.

Правя това въведение, за да изкажа позиция, че голяма част от законодателния процес в Народното събрание се състои в непрекъснатото внасяне на проекти, които не само не са обсъдени в експертните среди, но и липсва всякакъв анализ и оценка за това кое налага тяхното приемане и  как те ще се отразят на правовия ред. През ден се внасят поправки в едни и същи закони и комисиите към Народното събрание са затлачени от подобна дейност, а в същото време Народното събрание не може да отговори със законодателство на обществените очаквания за справедливост, икономическо и социално развитие.

Ведно с това по никакъв начин не се използва потенциалът на нетипичния законодател – работните групи и експертите. Предпарламентарният, а и парламентарният етап от законодателния процес, са забулени в неизвестност, в липса на диалог и дискусия и са подчинени изцяло на процедурните трикове и политическата конюнктура.

По време на обсъжданията по този проект за изменение в Закона за нормативните актове, който най-накрая ще предвиди в законодателния процес въвеждане на оценка на въздействие на конкретния законодателен акт, веднага  се сетих за няколко законодателни инициативи, проведени в 43-то Народно събрание, които не просто не съдържат елемент на оценка на въздействие, но и противоречат на международни актове, Конституцията и процесуалните закони.

  1. 1.     Започвам с най-фрапиращия, лично за мен, законопроект, без той да е с най-висока степен на обществена значимост или опасност от приемане на неправилен акт. Но той противоречи на Конституцията и на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи. Имам предвид проекта за нов Кодекс за застраховането, внесен от Министерски съвет и разгледан и одобрен на първо четене във водещите и подпомагащите комисии.

Проектът за Кодекс за застраховането е инициатива за съобразяване на националното ни законодателство с европейското чрез транспониране на разпоредбите на съответните директиви и  като такава трябва да бъде подкрепена. Назрял е момент за синхронизиране на законодателството и в тази сфера. В тази връзка предлаганите промени са положителни и детайлизирани, а  това безспорно ще бъде в интерес на гражданите и организациите и ще подобри възможностите за защита правата им и за постигане върховенството на закона. Наред с прогресивните подобрения в режима обаче прави впечатление и едно изменение, директно нарушаващо равнопоставеността между субектите, така както ги третира Конституцията на Република България.

С една норма, въведена към края на проекта, се създава привилегия в полза на застрахователите чрез въвеждането на временна забрана за принудително изпълнение, която временна забрана е без аналогия спрямо други субекти.  Така, на практика вземането е признато със съдебно решение, а нормативен акт - закон отказва да зачете породената изпълнителна сила. Освен, че се създава привилегия, се ограничава и правото на защита.

Тази разпоредба противоречи и на Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи, защото признатото имуществено право, в частност вземането, следва да се подчинява на единен режим, без оглед на титуляра му и насрещно задълженото лице. Според чл. 1 от Допълнителния протокол към Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), правото на лицата мирно да се ползват от собствеността си е защитено. Според практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) „всяко признато и неоспоримо парично вземане съставлява „право на собственост по смисъла на цитирания текст”.

Ето един пример за добра законодателна инициатива, съдържаща обаче правна норма, която е не просто излишна, а вредна.

  1. 2.    На второ място, се спирам на Закона за борба с корупцията сред лицата, заемащи висши публични длъжности. Този закон не събра необходимите гласове на първо четене и сега е в процес на преработка от вносителите. Като оставим настрана големия медиен шум и обществен интерес, проектът за нормативен акт е илюстрация на проблемите в законотворчеството. Не е ясно дали заради слаб анализ и експертиза или абсолютно преднамерено, този закон предвиждаше не само недовършени процедури, но и нещо още по-интересно – образуване на производства по анонимни сигнали. С това той стана пример за закон, който е в пълно противоречие както с Административнопроцесуалния кодекс, така и с Наказателно-процесуалния кодекс. Двата нормативни акта от по-висш ранг регламентират, че не се образуват административни производства по анонимни сигнали  и че анонимните съобщения не са законен повод за започване на разследване.

В същия проект за закон е използван и неправилен подход за дефиниране в допълнителните разпоредби на кръга от лицата, към които ще се прилагат разпоредбите на закона. Недопустимо е да се разширява кръга на задължените лица в допълнителна разпоредба, след като с нея ще се засегне голяма група хора.

  1. 3.     На следващо място за пример ще дам дори и проектът за Закон за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, който не съдържа преходни и заключителни разпоредби, което пък от своя страна прави неясна съдбата на ръководни органи в съдебната система. Тук няма да влизам в теоретични постановки, но ще отбележа, че по отношение на този проект съществуват основателни притеснения дали неговото приемане от обикновено народно събрание не е в противоречие на Конституцията.
  2. 4.     Друг фрапиращ пример за подобен тип писане на закони е депозираният в 43-то Народно събрание Закон за изменение и допълнение на Закона за адвокатурата, който разбуни духовете в юридическата професия. Законопроектът противоречи на Закона за нормативните актове, който постановява, че една дейност, едни обществени отношения  се уреждат с един материален закон. Законът за нотариусите и нотариалната дейност действа и към настоящия момент, но с проекта се прави опит за преуреждане на материя.  Още повече, с този материален закон – Законът за адвокатурата се извършва и намеса в  други, но процесуални актове – ГПК, НПК, АПК, където представителството пред съд и институции, освен на адвокатите, е поверено и на широк кръг други лица. Няма правна логика материалният закон да ограничава процесуалния. Същото е незаконосъобразно. Проектът от друга страна е внесен за обсъждане от Народното събрание, без да има раздел Преходни и заключителни разпоредби, в които да се предложи отмяна на текстове в други материални и процесуални закони, поради предлаганите нововъведения в Закона за адвокатурата. Предложението е абсолютно незавършено и непълно и като такова не отговаря на изискванията на Закона за нормативните актове.

Вместо заключение ще изразя становище, че е необходимо час по-скоро не просто да се приемат промени в Закона за нормативните актове, а да се смени подходът в писането и внасянето на закони.

Правотворчеството е обусловено от редица правообразуващи фактори: справедливост, съблюдаване правата и свободите на човека и институционален диалог между държавата и гражданското общество.

Законодателният процес, като най-ва­жен елемент от правотворческата дейност, не е пряко свързан единствено с разпоредбите на Конституцията, които го очертават, и с процедурите, уредени и доразвити в Правилника за организация и дейност на Народното събрание, а е част от по-дълъг и динамичен процес.

Всъщност правилата, по които организира своята дейност Народното събрание, не случайно предвиждат съвет по законодателството към председателя на Събранието. Няма данни обаче дали и как функционира този съвет. А по съществото си идеята да се създават консултативни съвети по общото законодателство или по конкретен повод и реформа е не само положителна, но и би дала сериозен законодателен резултат.

Защото реален успех в може да бъде постигнат само с участието в процесите по приемане на нормативни актове и особено при започването на секторни реформи и на трите власти, тъй като така ще се гарантира стабилност, приемственост и последователност, както и ясно разпределение на функциите на всяка от тях в провеждането на реформата или в изработването и изпълнението на даден закон.

Такива консултативни съвети, съставени от представители на всички власти, на експертната и академичната общност, могат да правят анализ и да създават конкретен план за действие, който да съдържа дейностите, сроковете, отговорните институции и необходи­мото им обезпечаване. Същевременно този план ще е продукт на съгласие между изпълнителната, законодателната и съдебната власт с прякото участие на гражданското общество.

Законодателните идеи се залагат преди всичко в предизборните програми на всяка политическа сила, която иска да управлява чрез спечеления вот на избирателя. Когато това управление стане факт, програмните партийни идеи се превръщат в конкретни законодателни програми на мнозинството, разработени и конкретизирани с оглед на предстоящото управление най-вече от Министерския съвет. Извън това е запазено и правото на законодателна инициатива на всеки народен представител.

Казвам всичко това, за да акцентирам колко е важен законодателния процес, не просто само по себе си, а като продукт, очакван от гражданите и гарантиращ нормален живот.

Назад

Top